Одним из важнейших политических событий 2020 года, заложившим новый этап государственных преобразований, можно считать внесение поправок в Конституцию Российской Федерации, что не может не вызывать интереса у ученых, политиков, юристов. Начало процессов реализации новых положений Конституции РФ 1993 г. предопределяет необходимость исследований как новых конституционно-правовых институтов, так и ранее существовавших, но испытавших на себе влияние конституционных преобразований. Не все тезисы и аргументы теоретического обоснования правовой природы этих институтов кажутся бесспорными, вместе с тем без открытого обсуждения актуальных вопросов невозможно развитие науки.

Вне исторического контекста исследование любого явления вряд ли можно считать полным. Обращаясь к истории, следует напомнить, что процесс формирования конституционно-правового пространства в истории российской государственности принято связывать с работами Н.И. Панина, Д.И. Фонвизина, проектами декабристов, М.М. Сперанского, П.В. Долгорукова, в которых закладывались основы отечественного конституционализма¹. Подписанный Николаем II 17 октября 1905 г. Манифест об усовершенствовании государственного порядка закрепил государственное устройство Российской Империи. Принятую в 1918 г. на V Всероссийском съезде Советов первую советскую Конституцию после решения II съезда Советов 31 января 1924 г. сменила Конституция СССР. Дольше всех Основным Законом страны была Конституция 1936 г. (вместе с тем напомним, что в 1947 г. была принята ее новая редакция). Перемены, происходившие в мире в 60-е годы, обусловили необходимость поиска новых подходов к преобразованиям политического ландшафта СССР. Началась работа над проектом новой Конституции, которая должна была отразить новые взгляды. Верховный Совет СССР в апреле 1962 г. инициировал работу по созданию нового Основного Закона страны, который был принят в 1977 г. Принятие т.н. «конституции развитого социализма» было обусловлено тезисом о вступлении страны в новый этап – этап развитого социалистического общества. Особенностью этой Конституции стало внесение в ее текст большого количества поправок, что отражало настоятельное желание перемен, требуемых обществом. Многочисленные изменения ее текста позволяют считать ее самой нестабильной по сравнению не только с отечественными Конституциями, но и основными законами других стран². Вносимые изменения не успевали отражать стремительные политические перемены, формирующие новые конституционно-правовые реалии. Было принято решение о начале работы над проектом новой Конституции. Решение о создании специальной Конституционной комиссии было отражено в Постановлении Съезда народных депутатов СССР 9 июня 1989 г. В эту Комиссию, которую возглавил М.С. Горбачев, вошли народные депутаты (Б.Н. Ельцин, Г.Х. Попов, А.Д. Сахаров, А.А. Собчак) и другие политики, представляющие интересы разных политических групп³. Конституционная реформа заложила правовые основы российской государственности в новый исторический период⁴. В декабре 1993 г. был проведен референдум⁵, по результатам которого принята Конституция Российской Федерации.

Развитие конституционализма представляет собой перманентный процесс, т.к. для формирования конституционных основ правового государства недостаточно один раз закрепить права и свободы. Регулирование государственно-правовых отношений в любой стране, трансформируясь в новые модели, нуждается в реформировании. При этом вектор развития конституционализма обусловливает государственную политику, создающую систему гарантий для развития институтов гражданского общества и демократии, основанных на общепризнанных принципах и нормах правовой государственности, включающих верховенство права, систему разделения властей, взаимную ответственность государства и личности. Обязательной частью этих гарантий являются меры по совершенствованию конституционно-правовых механизмов на уровне конституционных предписаний.

В соответствии с положениями Конституции РФ 1993 г. можно выделить три формы обновления ее текста. Для положений статей, входящих в гл. 1, 2 и 9, – пересмотр; для ст. 65 — изменения; положения статей гл. 3 - 8 изменяются поправками. Каждая из форм, обладая трансформационным потенциалом, имеет свою специфику⁶.

Положения статей глав т.н. «жесткой» части Конституции РФ, особо защищаемые, в силу того что они содержат базовые принципиальные положения, определяющие систему прав и свобод человека и гражданина и конституционного устройства России. Очевидно прослеживается тенденция к возникновению диалога об их переосмыслении. Актуальность вопросов ценностного содержания права на жизнь, религиозной и культурной идентичности, запрета на идеологию детерминирует поиск путей конституционного закрепления новых парадигм. Вместе с тем при понимании важности и эволюционности новых подходов, по мнению многих ученых, политиков, юристов, трансформационный потенциал действующей Конституции еще не исчерпан. Предполагается, что для начала процесса пересмотра конституционных положений необходимо признание невозможности реализовать закрепленные в Конституции гарантии. В ст. 135 Конституции РФ закреплено, что для пересмотра ее положений необходим специальный орган - Конституционное Собрание, который до сегодняшнего дня не создан. Даже федеральный конституционный закон, который должен регламентировать его деятельность, пока не принят.

В 1996, 2001, 2003 гг. в ст. 65 Конституции РФ вносились изменения, уточняющие названия регионов. Процессы укрупнения регионов и появления в составе Российской Федерации новых субъектов обусловили внесение изменений в конституционный текст в 2005, 2007, 2008, 2014 гг.

Что касается поправок, то форма их принятия определена в решении Конституционного Суда РФ⁷. Поправки к Конституции вносятся в форме специальных законов. Учитывая, что в соответствии с конституционными положениями, установленными в ч. 1 ст. 108, акты по вопросам, предусмотренным Конституцией, принимаются в форме федеральных конституционных законов. Но поправки в Конституцию не могут вноситься нормативным актом в форме федерального закона, поэтому их принятие происходит специальным правовым актом, обладающим особым статусом, — федеральным законом о конституционной поправке.

Законом о поправке к Конституции РФ в декабре 2008 г. увеличен с четырех до пяти лет срок полномочий нижней палаты российского парламента. До шести лет изменен срок полномочий Президента РФ. Установлена ежегодная обязанность Правительства РФ отчитываться перед парламентом. Внесенными в 2014 г. поправками в Конституцию изменены судебная система Российской Федерации (путем упразднения Высшего Арбитражного Суда) и полномочия прокуратуры. Следует отметить, что не всегда внесение поправок предполагает немедленную реализацию идеи, которая в них закладывается. В частности, появившийся после июльской поправки 2014 г. институт т.н. «президентской квоты в Совете Федерации», закрепившей право главы государства назначать членов Совета Федерации, до настоящего дня не реализован.

Этими поправками было зафиксировано перераспределение центров сил в системе государственной власти, что коренным образом отличает их от поправок 2020 г. Среди целей, которые были определены при внесении пакета поправок, в качестве приоритетных указывались соответствующие современным запросам российского общества – усиление гарантий реализации прав человека, укрепление национального единства, идентичности, повышение эффективности государственного управления, развитие регионов, защита государственного суверенитета. Для теоретического обоснования правового содержания этих государственно-правовых институтов необходимо исходить из того, что «особое значение для суверенитета страны, национальной безопасности России»⁸ имеют комплексные исследования философско-правовой и социологической направленности.

Внесение поправок в российскую Конституцию 1993 г., сформулированное 15 января 2020 г. Президентом РФ в ходе ежегодного Послания Федеральному Собранию, было поддержано. Следующим за озвученным предложением организационным шагом было создание Рабочей группы по подготовке их внесения. В нее вошли видные российские политики, юристы, ученые, представители общественных объединений. Уже 17 января прошло ее первое заседание, и через два дня сопредседатели Рабочей группы, которыми стали А.А. Клишас, П.В. Крашенинников и Т.Я. Хабриева, заявили, что поправки к Конституции находятся в высокой степени готовности. 20 января 2020 г. в нижнюю палату парламента Президентом РФ был внесен законопроект, уточняющий задачи конституционной реформы, направленной на создание дополнительных условий для реализации прав граждан, прежде всего социальных, в т.ч. обязательной индексации пенсий и минимального размера оплаты труда, приравненного к прожиточному минимуму. Следует обратить внимание на то, что в посланиях Президента РФ последних лет особое внимание уделяется демографической политике, сбережению населения. В «политическом плане это проблема суверенитета и целостности государства»⁹. Вопросы государственного суверенитета все чаще становятся предметом исследования российских ученых, которые указывают на «определенную и нарастающую опасность для суверенитета России»¹⁰. Предложения затрагивали вопросы суверенитета, территориальной целостности государства, порядка исполнения международных обязательств, изменения процедуры назначения Правительства РФ (предложено утверждение парламентом главы правительства, его заместителей и министров), руководителей силовых ведомств, которых было предложено назначать после консультаций с Советом Федерации. Кроме того, предложено увеличить ценз оседлости для Президента РФ с 10 до 25 лет, запретить иметь иностранное гражданство и вид на жительство за рубежом для судей, глав субъектов Российской Федерации, депутатов и сенаторов, руководителя правительства и министров. Уточняется порядок прекращения полномочий судей, расширяются полномочия Конституционного Суда РФ. Важным видится определение статуса нового конституционного органа - Государственного совета Российской Федерации.

Первое чтение законопроекта «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», содержащего перечень норм, вносящих коррективы в положения Конституции РФ 1993 г., состоялось в Государственной Думе 23 января 2020 г. Далее последовало обсуждение положений законопроекта, содержащее и критику, порой весьма жесткую, и конструктивные предложения. Повышенный интерес к законопроекту проявился в большом количестве внесенных поправок. Профильный комитет Государственной Думы – Комитет по государственному строительству и законодательству из поступивших 400 поправок к проекту Закона Российской Федерации рекомендовал около 200 к принятию.

Второе чтение по проекту Закона Российской Федерации состоялось 10 марта, и на следующий день проект, вносящий изменения в Конституцию РФ, был принят в третьем чтении Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Итоги прошедшего в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации голосования палата регионов подвела 14 марта, приняв постановление, в котором было зафиксировано, что закон поддержали все 85 субъектов Российской Федерации.

После этого, 16 марта 2020 г., для принятия решения о соответствии либо несоответствии конституционным положениям гл. 1, 2 и 9 не вступивший в силу закон о поправке к Конституции был направлен Президентом РФ в Конституционный Суд РФ. Эта процедура - одно из двух новых условий в рамках процесса принятия поправок, детерминирующих их вступление в силу. Вторым дополнением стало включение в процесс принятия поправок проведение общероссийского голосования по вопросу одобрения принятых поправок.

Конституционный Суд РФ был наделен полномочием по подготовке заключения по запросу Президента РФ, который до подписания закона, принятого и одобренного парламентом, может обратиться в орган конституционного надзора с запросом. По ранее существующему правилу Президент РФ в течение 14 дней должен решить вопрос о подписании и обнародовании принятого и одобренного закона либо о его отклонении. При обращении с запросом о проверке конституционности закона в Конституционный Суд РФ срок для его подписания Президентом РФ приостанавливается до тех пор, пока по запросу не будет принято решение. Если конституционность закона будет подтверждена, Президент РФ в течение трех дней должен его подписать, в противном случае он возвращает его без подписания в нижнюю палату парламента.

Необходимо обратить внимание, что институт предварительного конституционного нормоконтроля является новым для России. Ранее, основывая свою позицию аргументом о том, что «нельзя быть судьей в собственном деле», Конституционный Суд РФ, ссылаясь на положения российской Конституции, на протяжении более чем 25 лет воздерживался от его осуществления. Вне всяких сомнений, следует ожидать дальнейшего теоретического обоснования данного конституционно-правового института. Очень важно будет преодолеть положение, что Конституционный Суд, рассматривая вопрос о соответствии Конституции РФ оспариваемых положений нормативно-правового акта, исходит как из буквального их толкования, так и из сложившейся правоприменительной практики.

Решение Конституционного Суда РФ, которое он вынес 16 марта 2020 г.¹¹, - его первое заключение по вопросу соответствия Конституции РФ положений закона, принятого, одобренного, но не подписанного Президентом РФ. В нем установлено, что не могут быть признаны несовместимыми с положениями первой и второй глав российской Конституции правомочия, предоставляющие дополнительные гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина. Они закрепляют функции государства, корреспондирующие принципам справедливости, юридического равенства и социального государства (ст. 7 и 19).

Помимо заключения Конституционного Суда РФ, еще одним обязательным условием вступления в силу Закона о поправке в Конституцию стало их всенародное обсуждение. Общероссийское голосование как обязательное условие вступления в силу предлагаемых изменений, представляющее собой форму непосредственного народного волеизъявления, не заменяет собой, как указал в своем заключении Конституционный Суд, осуществления полномочий палат Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов¹². Следует напомнить, что вносимые ранее в Конституцию РФ поправки не получали всенародного одобрения, т.к. эта процедура не определена в Конституции в качестве обязательной.

Проведя обсуждение и самих поправок, и порядка их принятия, основой процедуры предстоящего голосования был определен порядок, содержащийся в положениях, предусмотренных российским законодательством для выборов Президента страны.

Закон о поправке в Конституцию Российской Федерации в соответствии с Указом Президента РФ от 17 марта 2020 г. № 188 был вынесен на общероссийское голосование. Первоначально общероссийское голосование планировалось провести 22 апреля 2020 г., однако в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) процесс принятия был остановлен. Указом Президента РФ от 1 июня 2020 г. № 354 датой проведения общероссийского голосования определено 1 июля 2020 г. Проведение голосования обеспечивалось Центральной избирательной комиссии РФ.

Внесение поправок в российскую Конституцию ранее не предполагало необходимости общероссийского голосования, поэтому наличие этой процедуры создавало фоновое мнение об исключительности принятия конституционных поправок 2020 года, ее сравнение с референдумом позволяло предполагать глобальное реформирование конституционного устройства современной России. Можно напомнить, что референдум (в отличие от той формы волеизъявления, которая была выбрана при принятии поправок) проводится в процедурах, которые подробно регулируются международными актами. Специальные документы, устанавливающие стандарты проведения референдумов, приняты Венецианской комиссией Совета Европы, Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ, подписавшей 31 ноября 2012 г. Модельный закон о национальном референдуме. Вместе с тем авторитетная организация, осуществляющая международное наблюдение за выборами и референдумами - БДИПЧ ОБСЕ¹³, в руководстве по наблюдениям за выборами в разделе, определяющем где, зачем и когда проводить наблюдение, закрепляет: «бюро обращает свое внимание прежде всего на прямые выборы в государственные институты общенационального уровня – такие как президентские и парламентские». Проведение иных форм волеизъявления граждан, к которым относится общероссийское голосование по вопросу принятия поправок к Конституции, оставляет вне внимания, за пределами своей деятельности. Таким образом, если общепризнанных международных стандартов внесения поправок в Основной Закон страны нет, отсутствует и необходимость контроля за этой процедурой международными наблюдателями.

Вместе с тем необходимость соблюдения гарантий общепризнанных прав при изменении положений Основного Закона обусловливает важность демократических процедур при их принятии. Было предложено учесть мнение населения России, несмотря на то что такая процедура не предусмотрена Конституцией РФ. В Законе о поправке к Конституции закреплено проведение общероссийского голосования по вопросу ее одобрения, которое началось 25 июня 2020 г. Особенность голосования состояла в том, что с учетом эпидемиологической обстановки оно проходило в течение семи дней, основной этап прошел 1 июля.

Проведение голосования по вопросу внесения изменений в Основной Закон в течение нескольких дней в некоторых странах является ординарным. В частности, такая процедура применялась в процессе принятия конституционных поправок в Боснии и Герцеговине, Египте, Мексике, Норвегии. В 2020 г. Российский общественный институт избирательного права, анализируя международный опыт, ссылался на пример Новой Зеландии, где в два этапа (20 ноября – 11 декабря 2015 г. и 3–24 марта 2016 г.) проводилось голосование о государственном флаге страны. В правовом дизайне современной России голосование в течение нескольких дней получило нормативное закрепление в законе, предусмотревшем возможность предоставления нескольких дней для проведения голосования в рамках выборов.

Голосование имело еще один элемент, ранее не применявшийся в России. Впервые была опробована возможность голосования с использованием сети Интернет. Данным способом можно было проголосовать в Москве и Нижнем Новгороде.

Согласно официальным данным ЦИК России, «против» внесения конституционной поправки проголосовали 21.27% принявших участие в голосовании граждан, а их оказалось 65%, поддержали изменения Основного Закона страны 77.92% россиян. Если говорить об отношении к конституционным преобразованиям в регионах, то данные свидетельствуют о том, что жители большинства субъектов Российской Федерации поддержали поправки¹⁴.

Одобрение российскими гражданами конституционных поправок явилось последним этапом перед подписанием Президентом РФ Указа об официальном опубликовании обновленного текста Конституции РФ с указанием даты их вступления в силу 4 июля 2020 г.

Процедура внесения конституционных поправок в 2020 г. имела ряд особенностей. Широко обсуждался ритм реализации инициативы о реформировании конституционных предписаний, в частности сроков рассмотрения и принятия поправок. Обращаясь к опыту внесения конституционных поправок, можно утверждать, что изменение текстов Основного закона – событие не уникальное. Пять законов, вносящих изменения в Конституцию Австрии, приняты за два года, в 2011 - 2012 гг. Изменения в текст Основного закона в 2020 г. планировались в Италии, где предлагалось уменьшить с 630 до 400 численность депутатов нижней палаты парламента - Палаты депутатов и с 315 до 200 – членов верхней палаты - Сената. В Японии предполагалось проведение конституционного референдума по вопросу легитимации ее вооруженных сил.

Процесс внесения изменений в конституционные тексты направлен на актуализацию и закрепление модели государственного устройства страны. Поэтому для решения актуальных политических проблем допускается мобильность при принятии решений. Такой вывод поддерживается Венецианской комиссией¹⁵, которая в п. 87 Доклада о конституционных поправках допускает такой темп принятия важных для государства решений.

В сопоставимые сроки принимались поправки в Конституцию РФ ранее. В части продления сроков полномочий Президента РФ и депутатов нижней палаты парламента поправки, внесенные 5 ноября 2008 г., вступили в силу 31 декабря того же года. Поправки об объединении Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ и об изменении положений о прокуратуре, которые были внесены 7 октября 2013 г., приняты за четыре месяца. Поправка о т.н. «президентской квоте» для назначения членов Совета Федерации, внесенная законопроектом 7 марта 2014 г., вступила в силу 21 июля 2014 г. Таким образом, абстрагируясь от оценок оперативности прохождения законов о конституционных поправках, данный порядок вряд ли можно считать нетипичным.

* * *

Завершая анализ хронологии принятия в 2020 г. поправок в текст Конституции РФ, хотелось бы обратить внимание на то, что изменение политического, экономического, социального дизайна России отвечает требованиям, существующим в сфере конституционного государственного устройства, общепризнанным принципам и нормам, соответствует провозглашенной идее о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в России как демократическом, правовом государстве.